Är policyentreprenörer bra för demokratin?

Du är inloggad men saknar aktiv prenumeration. Aktivera din prenumeration här!

En fortsatt kritisk granskning av policyentreprenörers roll i demokratiska beslutsprocesser bör fokusera på policyentreprenörers påverkan på flera inbördes relaterade demokratiska normer och principer, skriver Fredrik von Malmborg.

Intresset för essän Policyentreprenörer, klimatpolitik och demokrati har varit stort, bland annat från företrädare för nya organisationer för klimaträttvisa. I denna uppföljande essä utvecklar jag en politiskt-filosofisk grund och ett ramverk för fortsatt kritisk granskning och samhällsdebatt om policyentreprenörer och lobbyister i demokratiska beslutsprocesser.

I min förra essä argumenterade jag för att klimatfrågorna och den samhällsomställning som krävs för att nå globala temperaturmål och mål om klimatneutralitet i Sverige och EU väcker frågor kring de demokratiska processerna, och vilken roll policyentreprenörer har och bör ha i demokratin. En viktig fråga gäller politiskt ansvarstagande och transparens. Vem står egentligen bakom ett politiskt förslag och vem kan ställas till svars? Andra frågor gäller legitimitet, deltagande och rättvisa. Sammantaget: Är policyentreprenörer bra för demokratin?

Allt fler lobbyister

Det har skett en dramatisk ökning av påverkansarbete i syfte att påverka de politiska agendorna och därmed politiska utfall och strukturer hos demokratiska institutioner. I EU tredubblades antalet lobbyorganisationer registrerade i EU Transparency Register från 4 000 till drygt 12 000 mellan 2011 och 2018. I november 2023 uppgick antalet registrerade företag och branschorganisationer till drygt 7 300, antalet icke-statliga organisationer, däribland miljöorganisationer, till knappt 3 500 och antalet tankesmedjor och universitet till knappt 900.

Dessa organisationers påverkansarbete i EU har ökat på grund av flera parallella händelser, till exempel spridning av digital teknik, kriser för gamla partier och klassisk representativ demokrati, individualisering av politiken och en växande maktkoncentration till verkställande myndigheter som Europeiska kommissionen och nationella regeringar på bekostnad av lagstiftande församlingar, samt utveckling av en mer komplex politisk miljö på flera nivåer.

Antalet politiska problem som behöver lösas har ökat och frågornas komplexitet har ökat, med ökade intressekonflikter kring offentliga problem som följd. Frågor om hållbar utveckling och klimatförändring skär genom hela samhället och är inte bara miljöfrågor. På miljöområdet finns även målkonflikter mellan t.ex. minskad klimatpåverkan och biologisk mångfald.

Intressepolitik

Det finns mycket deskriptiv forskning om intressepolitik, dvs. om hur lobbyister och policyentreprenörer agerar i de politiska processerna, vilka strategier de använder och vilken effekt deras arbete har på de politiska besluten. Lobbyister och policyentreprenörer gör sitt jobb för att öka olika frågors och sakintressens synlighet i den politiska debatten – med syfte att skapa monopol för en viss problembeskrivning och en viss lösning. Denna forskning tar förekomsten av lobbyister och policyentreprenörer i olika politiska system för givet, och har lett till teorier om elitism, pluralism, nykorporatism, neopluralism, påverkanskoalitioner eller policynätverk.

Men den traditionella forskningen ställer inte frågan om policyentreprenörer är bra eller dåliga för de demokratiska processerna. Forskning, journalistik och samhällsdebatt bör inte rygga tillbaka för denna normativa och politisk-filosofiska fråga utan granska den kritiskt. För att svara på frågan om policyentreprenörer är bra eller dåliga för demokratin behöver vi ta ställning till normativa politiska teorier om kopplingen mellan dels miljöpolitik och demokrati, dels policyentreprenörer och demokrati. Då den senare saknas kan vi lära av teorier om kopplingen mellan lobbyism och demokrati.

Miljöpolitik och demokrati

Under 1990-talet, när den liberala demokratin och kosmopolitismen såg ut att vara på frammarsch, växten en kritisk miljöpolitisk teori om ekologisk demokrati fram. Den bygger på tankarna om deliberativ demokrati. Inledningsvis sökte den ekologiska demokratin kritisera och institutionellt utvidga demokratins koordinater – rum, tid, gemenskap och handling. På senare tid har teorin kopplat samman ekologi och demokrati genom fokus på vardagliga materiella praktiker och lokal deltagardemokrati ur ett mer kritiskt kommunitärt perspektiv. En bärande tes är att överläggningsbaserade reformer av demokratiska system, inklusive men inte begränsat till deliberativa minioffentligheter i lokalsamhällen, är en nödvändig och potentiellt transformativ ingrediens för att komma till rätta med klimatförändringarna.

Förutom den ekologiska demokratin har en mer liberal miljödemokrati utvecklats som en miljöpolitisk teori. Skillnaden mellan ekologisk demokrati och miljödemokrati kan hjälpa till att kategorisera teorier om sambandet miljö–demokrati. Ekologisk demokrati är mer kritisk mot existerande liberala demokratiska institutioner – särskilt de som är förknippade med kapitalistiska marknader, privat äganderätt och det rådande multilaterala systemet – och mer ekocentrisk.

Ekologisk demokrati betonar vikten av att säkerställa att icke-människors och framtida generationers intressen är representerade i beslutsfattandet. Miljödemokrati, däremot, kretsar kring att reformera (snarare än att omvandla) existerande institutioner för liberal demokrati. Miljödemokrati resonerar alltså med idéer om grön liberalism eller liberalt miljötänkande och är mer antropocentrisk i sin syn.

Jämfört med miljödemokrati tenderar ekologisk demokrati att ställa mer krävande normativa standarder, både när det gäller miljöskydd (som måste vara adekvat för icke-mänskligt såväl som mänskligt välbefinnande) såväl som demokratisk integration (eftersom beslutsfattande processer måste säkerställa att icke-mänskliga intressen och framtida generationer är tillräckligt representerade). De två begreppen representerar dock var och en en idealtyp längs ett spektrum, och hybrider är möjliga. Till exempel ger vissa narrativ om ekologisk demokrati större framträdande åt staten, medan andra betonar det civila samhällets och diskursens transformativa potential, även om båda vidhåller ett ekocentriskt perspektiv. Andra varianter av ekologisk demokrati föreställer sig omställningen av industriell kapitalism ur ett antropocentriskt perspektiv.

Trots sina skillnader förenas teorier om ekologisk demokrati och miljödemokrati av ett gemensamt intresse av huruvida demokratiska processer kan vara förenliga med starka miljöresultat. Båda understryker också behovet av omställning, särskilt genom att omstrukturera relationerna mellan lokalt, nationellt och globalt beslutsfattande, och göra offentliga överläggningar mer inkluderande gällande medborgarnas röster och mer anpassade till miljövärden och verklighet.

Lobbyism och demokrati

För att kritiskt granska om policyentreprenörer är bra eller dåliga för demokratiska processer för att hantera klimatförändringar, och för demokratin i stort, kan vi lära från normativ forskning om lobbyism och demokrati. En central del i denna handlar om uppfattningar av allmänintresset, eftersom de formar både hur demokrati uppfattas och vilken roll lobbyism spelar inom den. Fem olika idealtypiska uppfattningar om allmänintresset kan identifieras: formell, materiell, realistisk, aggregativ och procdurell. De två sistnämnda är särskilt viktiga i diskussioner om klimatförändringar och demokrati, eftersom de relaterar till liberal miljödemokrati respektive deliberativ ekologisk demokrati.

Varje uppfattning kan förknippas med en speciell vision av demokrati (eller icke-demokrati), med en speciell vision av mänskliga epistemiska förhållanden, antropologi, ekonomiska och institutionella idealdesigner, och alla dessa aspekter bör beaktas när man diskuterar en filosofi om lobbyism och policyentreprenörer i demokratiska samhällen. Av fem olika uppfattningar om allmänintresset framstår två starkt emot lobbyism (den materiella och den procedurella), en måttligt emot (den formella), en neutral (den realistiska) och en stödjande (den aggregativa).

Den aggregativa uppfattningen är en liberal uppfattning och stöder en begränsad mängd etiskt innehåll. Den är ganska relativistisk och föreskriver bara aggregering och samexistens av olika politiska visioner och intressegrupper i ett politiskt samhälle. Den säger att det är bra att olika åsikter fortsätter att existera och motsätta sig varandra, enligt ett korporativistiskt majoritetsbaserat liberalt-demokratiskt konstitutionellt system. Denna uppfattning har en positiv hållning till lobbyverksamhet, som anses vara ett legitimt sätt att främja sina intressen i en demokratisk och öppen konkurrens om samtycke, som riktar sig till både faktiska beslutsfattare och gräsrötter.

Enligt den procedurella uppfattningen utgörs allmänintresset av resultatet av rationell överläggning som äger rum mellan rationella aktörer, som väger för- och nackdelar med varje alternativ på bordet och minskar eventuella partiskheter för att främja en slutlig enhällig överenskommelse om vad som är det bästa alternativet. Endast ett sådant alternativ kan anses vara i allmänhetens intresse. Fokus ligger här på förfarandet för själva den konsensusskapande överläggningen. Det är en öppen uppfattning, som teoretiskt sett kan gå mycket långt när det gäller moraliska föreskrifter. Denna uppfattning förkroppsligas av modellen för deliberativ demokrati. Här finns en starkt negativ syn på lobbyverksamhet, eftersom den skulle representera en kanal för förvrängning och störningar inför ett rent rationellt beslut som kommer ur överläggningsprocessen, och som äger rum i ett idealiskt diskursivt rum.

Bra eller dåligt?

Huruvida policyentreprenörer är bra eller dåliga för demokratin är i hög grad en fråga om normativa synsätt på demokrati och uppfattningen om allmänintresset. Den aggregativa uppfattningen om allmänintresset, relaterad till liberal miljödemokrati, har en positiv hållning till policyentreprenörer. Den processuella uppfattningen om allmänintresset, relaterad till deliberativ ekologisk demokrati, har en starkt negativ syn på policyentreprenörer.

Avslutningsvis föreslår jag att fortsatt kritisk granskning av policyentreprenörers roll i demokratiska beslutsprocesser bör fokusera på policyentreprenörers påverkan på följande, inbördes relaterade demokratiska normer och principer, där ansvarstagande och legitimitet är överordnade och de övriga på olika sätt bidrar till dessa.

Ansvarstagande
Nödvändigheten för offentliga beslutsfattare att motivera sina handlingar på ett sådant sätt att de kan hållas ansvariga inför allmänheten, motivering av varje åtgärd och varje fattat beslut.

Transparens
Omgivningen kan förstå hur och på vilka grunder beslut fattas och vem som är ansvarig för dem och i vilken utsträckning beslutad politik och styrmedel överensstämmer med etablerade regler. Tillåt offentlig övervakning och större ansvarsskyldighet. Lika möjligheter till tillgång till information för alla.

Legitimitet
Hur policyentreprenörer främjar deltagande, stärker representationen, främjar ansvarsskyldighet, och förespråkar lösningar som på ett rättvist sätt kan lösa kollektiva problem.

Öppenhet
Kommunikationskanaler med alla intressenter som berörs av ett beslut, tillhandahålla information och expertis och vara aktivt engagerad i förverkligandet av ett offentligt beslut.

Opartiskhet
Tillgång till och deltagande av medborgare och andra intressenter i beslutsprocessen sker utan omotiverade privilegier eller snedvridningar. Maktutövningen motiveras med hänvisning till övertygelserna hos både de dominerande och underordnade koalitionerna, och det finns bevis på stöd från den underordnade.
Frånvaro av korruption, diskriminering och liknande kränkningar av principen om opartiskhet vid utövande av politisk makt.

Procedurell rättvisa
Hur policyentreprenörer skapar byråkrati, får tillgång till och ändrar fördelning av makt samt deltagande i policyprocesser.

Fördelningsrättvisa
För- och nackdelar med de förslag som lagts fram av politiska entreprenörer fördelas på ett rättvist och rättvist sätt, vilket minskar ojämlikheterna snarare än förvärrar dem, och respekterar mänskliga rättigheter.

Synpunkter? Kommentarer? Kontakta oss!

Stöd journalistik som sparkar uppåt - Prenumerera eller donera!

Fredrik von Malmborg
Fredrik von Malmborg
Fredrik von Malmborg är docent och forskare i statsvetenskap vid Linköpings universitet.

Regeringens klimatpolitik är populistisk

Tidöpartierna betonar i sin klimathandlingsplan betydelsen av en folkligt legitim klimatpolitik, men planen saknar konkreta styrmedelsförslag, och är en politik förknippad med illiberal populism. Det skriver Fredrik von Malmborg.

Helgessän: Policyentreprenörer, klimatpolitik och demokrati

Vi lever i ett klimatnödläge. Precis som inom andra politikområden agerar policyentreprenörer för en utveckling av klimatpolitiken. Men vad har de för roll och hur påverkar de demokratin, undrar Fredrik von Malmborg, docent i statskunskap.