Vi lever i ett klimatnödläge. Precis som inom andra politikområden agerar policyentreprenörer för en utveckling av klimatpolitiken. Men vad har de för roll och hur påverkar de demokratin, undrar Fredrik von Malmborg, docent i statskunskap.
Klimatfrågan är en av vår tids ödesfrågor. År 2015 enades parterna i FN:s klimatkonvention om att begränsa den globala temperaturökningen till 1,5°C över förindustriella nivåer. Som svar på detta har EU-kommissionen presenterat den europeiska gröna given: EU:s klimatplan. Som del av planen antog EU sommaren 2021 en ny klimatlag.
EU:s växthusgasutsläpp ska minska med 55 procent till 2030 och EU ska senast 2050 vara en klimatneutral kontinent. Samtidigt som klimatlagen antogs lade kommissionen fram ett paket för att göra EU:s lagstiftning om klimat, energi, transporter, markanvändning och skatter kompatibel med de nya klimatmålen.
Politik handlar om att översätta värderingar och övertygelser till narrativ om problem och lösningar. Dessa utvecklas och konkretiseras i politiska förslag om mål, strategier och styrmedel. Detta agendaskapande är centralt i politiken och policyprocessen. Men vem skapar dessa narrativ? Vem sätter agendan i klimatpolitiken?
Policyentreprenörer är centrala aktörer i det politiska agendaskapandet. Begreppet introducerades av den amerikanska statsvetaren John Kingdon i boken Agendas, Alternatives and Public Policies från 1984. Policyförändring sker om och när problem, lösningar och politik kopplas ihop av policyentreprenörer. De omvandlar politiska idéer till politiska innovationer och stör status quo i politiska arrangemang. De arbetar med problemformulering, lösningsformulering, nätverkande och att utforska sätt att skala upp förändringsprocesser.
De skiljer sig från lobbyister genom att de är mer involverade i problemformulering och i det tekniskt/juridiska i lösningarna på ett problem inom ett område där de har expertis. Men vilka är de, och hur påverkar de demokratin? Jag ger nedan aktuella exempel från EU:s klimatpolitik kopplat till den gröna given.
Genom sitt monopol på att initiera lagförslag är Europeiska kommissionen en central policyentreprenör i EU-politiken. Det var kommissionen som i början av 1990-talet tog initiativ till utveckling av EU:s klimatpolitik och föreslog en koldioxidskatt, som dock röstades ner av medlemsstaterna. Men kommissionen är inte opåverkad. Det bedrivs ett kraftigt påverkansarbete från olika håll mot kommissionen innan den presenterar sina förslag till lagstiftning. Ibland till det bättre för klimatet, ibland till det sämre.
Den maritima sjöfartens klimatpåverkan har fram till i år varit oreglerad i EU. Kommissionen lade 2021 fram ett förslag till lagstiftning på området: FuelEU Maritime. Förslaget var kraftigt påverkat av lobbying från dominanter inom sjöfarts- och fossilindustrin. De brukar hävda att de ska minska utsläppen, men politiken får inte hindra ekonomisk tillväxt.
Baserat på uppfattningen att alternativa bränslen är dyra, att företag måste få tid till omställning, att innovation främjas bäst av teknikneutrala styrmedel och ett behov av lika spelregler på den internationella marknaden för sjötransporter, föreslog kommissionen måttliga utsläppsminskningar, -75 % till 2050, och ett styrmedel utan specialbehandling av alternativa bränslen med nollutsläpp.
Det fanns dock en annan policyentreprenör i denna fråga. Den gröna tankesmedjan Transport & Environment (T&E) föreslog, tillsammans med ett stort nätverk av miljöorganisationer och progressiva företag från sjöfartsnäringen och producenter av hållbara bränslen, en alternativ problembeskrivning och lösning. De utgick från EU:s mål om klimatneutralitet och föreslog nollutsläpp 2050.
För att nå detta mål behövs en massiv användning av gröna elektrobränslen utan utsläpp av växthusgaser. För att stimulera innovation kring elektrobränslen föreslog de en teknikspecifik lösning som innebar ett krav på 5–6 procent inblandning av elektrobränslen och att utsläppsminskningar får räknas femdubbelt om fartyg använder elektrobränslen.
T&E och allierade hade visst inflytande på EU:s medlemsstater och var ganska framgångsrika gentemot Europaparlamentet. Detta var inte ett sammanträffande av gynnsamma förhållanden, utan en strategiskt utvecklad påverkanshandling.
I den slutliga lagstiftningen, som antogs i juli 2023, höjdes kraven på utsläppsminskning jämfört med kommissionens förslag, en multiplikator på 2 infördes för elektrobränslen, och en delkvot för elektrobränslen kan komma att införas från 2034. T&E med allierade samlade tillräckligt med stöd i Europaparlamentet och bland medlemsstaterna för att stå emot den dominerande sjöfarts- och fossilindustrin. Deras fokus på europeiskt ledarskap i övergången till en vätgasekonomi var viktigt.
Energieffektivitet och minskad energianvändning har funnits på EU:s politiska agenda sedan oljekrisen på 1970-talet. Inledningsvis handlade det om att trygga energiförsörjningen och minska importberoendet. På initiativ av kommissionen antogs den första EU-lagstiftningen om energibesparing 1993, då med klimatfrågan som utgångspunkt.
Efter 2018 har politiken för energieffektivitet på kommissionens initiativ, men kraftigt påverkat av den Internationella energibyråns narrativ om energieffektivitetens många fördelar, även fokuserat på jobbskapande, tillväxt och sedan i år även på minskad energifattigdom.
På internationell nivå kallas energieffektivitet det första bränslet i energi- och klimatomställningen. Det går inte att minska energirelaterade utsläpp och klimatpåverkan enbart med förnybar energi. Förnybara energikällor som sol, vind, vatten och biobränslen har också miljöpåverkan. Energianvändningen måste minska.
I EU talar man om energieffektivitet först (EE1), en princip som innebär att stater och organisationer måste beakta möjligheten att energieffektivisera och spara energi framför ökad energitillförsel i all planering, policy och stora investeringsbeslut som påverkar energisystemet. Policyentreprenörer i fråga om EE1-principen var tankesmedjan Regulatory Assistance Project och miljöorganisationen European Climate Foundation. De har påverkat kommissionen sedan 2015 och gradvis flyttat fram positionerna för EE1 i EU-lagstiftningen som blev bindande hösten 2023.
Frågor om klimatförändringar och grön energiomställning väcker frågor kring tillräcklighet, rättvisa och deltagande i de demokratiska processerna. Det saknas systematisk forskning om förekomsten av policyentreprenörer har positiv eller negativ inverkan på demokratin.
En viktig fråga gäller politiskt ansvarstagande. Vem står egentligen bakom ett politiskt förslag och vem kan ställas till svars? I EU finns regler om transparens kring vilka som bedriver påverkansarbete. Det går att identifiera vilka som bedrivit påverkansarbete i en viss fråga, särskilt när det gäller påverkan på parlamentet. Då policyentreprenörer ofta är en del av eliten inom sitt specifika område kan deras roll i policyprocessen kritiseras. Den makt som formar hur offentliga problem definieras, hur agendan skapas, är dold.
Kommissionen, liksom den svenska regeringen, är dåliga på att redovisa vilka externa aktörer som påverkat problembeskrivningar. Men en policyentreprenör, såvida det inte är regeringen eller ett politiskt parti, kan inte ställas ansvarig för vilka beslut som fattas av politiker i en demokrati. I slutändan är det de politiska beslutsfattarna i rådet och parlamentet, eller i Sveriges riksdag och regering som är ansvariga.
Kommissionens förslag om minskad klimatpåverkan från sjöfarten samt nya mål och medel för energieffektivitet ingår i EU:s gröna giv. Den syftar till att ”omvandla EU till ett rättvist och välmående samhälle, med en modern, resurseffektiv och konkurrenskraftig ekonomi där det kommer inte att finnas några nettoutsläpp av växthusgaser till 2050 och där ekonomisk tillväxt är frikopplad från resursanvändning”. Rättvisefrågor saknades i debatten om sjöfarten och tycks primärt vara en fråga för EU:s mekanism för en rättvis omställning och den sociala klimatfonden med riktat ekonomiskt stöd till drabbade regioner. I fallet med sjöfarten var båda koalitionernas lösningar inriktade på teknik, tillväxt och konkurrenskraft.
Detta är symptomatiskt för en klimatpolitik rotad i den ekologiska moderniseringsdiskursen där tillväxt och miljöpolitik går hand i hand. Frågor om rättvis omställning och hur mycket transporter som egentligen behövs fanns inte på bordet. Dessa frågor är centrala i den neo-Malthusianska politiska ekologin och i den ekologiska marxismen som är motpoler till den ekologiska moderniseringen och som präglar diskursen hos delar av miljörörelsen.
När det gäller energieffektivitet är situationen något annorlunda. Rättviseaspekter har delvis introducerats genom ett ökat fokus på att bekämpa energifattigdom. Det finns även en politisk debatt om tillräcklighet. Hur mycket energi ska vi använda?
I samband med förslaget om ett nytt direktiv om energieffektivitet föreslog kommissionen 2011 att EU skulle införa ett mål om minskad energianvändning. Rådet och parlamentet enades 2012 om att minska energianvändningen med 20 % i faktiska termer till 2020. 2014 antog EU:s stats- och regeringschefer ett mål om att minska energianvändningen med 27 % till 2030. Rådet och parlamentet höjde 2018 målet till minst 32,5 %, och i somras till 40,5 %. Parlamentet, påverkat av policyentreprenörer som Coalition for Energy Savings och European Alliance for Saving Energy, ville ha ett högre mål. Medlemsstaterna vile ha ett lägre mål. Målet, som är bindande, innebär ett absolut tak för EU:s slutliga energianvändning år 2030. Däremot saknas frågan om rättvis fördelning av energianvändningen.
När det gäller social inkludering har policyprocesserna i såväl Sverige som EU mycket att önska när det gäller deltagande från företrädare för unga samt klimaträttvisa och demokrati. Det är främst etablerade organisationer och policyentreprenörer som deltar i remisser, policyforum och möten om klimatpolitikens utformning.
Ett tydligt exempel är det begränsade deltagandet vid regeringen Kristerssons klimatmöte i juni i år, som ledde till bojkotter och demonstrationer. Ansvaret för att öka inkluderingen vilar på kommissionen, regeringen och Regeringskansliet. De behöver bredda synen på vilka som ges möjlighet att delta och yttra sig i den klimatpolitiska debatten. Sverige är en nykorporativistisk stat med en historia av nära samarbete mellan å ena sidan den politiska sfären och å andra sidan industrin och fackföreningar.
Även om karaktären hos aktörsrelationerna är överläggande, är det en centraliserad och elitistisk uppifrån-ner, exklusiv typ av överläggning långt ifrån idealen om ekologisk demokrati. Hastigheten för de institutionella reformer som föreslås av ekologisk modernisering är i osynk med hastigheten på dagens miljöförändringar, inte minst klimatförändringarna. Vi har ett klimatnödläge. Klimatomställning handlar inte bara om teknisk och ekonomisk omställning, utan om samhällsomställning.
Även policyentreprenörer och företrädare för klimaträttvisa och ekologisk demokrati har ett ansvar. Policyentreprenörer driver sina hjärtefrågor, men skulle genom att bygga koalitioner med personer och organisationer som jobbar för klimaträttvisa kunna inkludera dessa frågor. Det finns många intresseorganisationer men inga policyentreprenörer för klimaträttvisa och ekologisk demokrati i Sverige. Många nya miljöorganisationer, exempelvis Fridays for Future och Extinction Rebellion, lyfter problem med klimatförändring som ett nödläge och kräver kraftiga åtgärder från regering och riksdag, men erbjuder sällan genomarbetade lösningar i specifika frågor. Därför bjuds de inte in till samtal om klimatpolitiken.
Att nya miljöorganisationer skulle vilja bli policyentreprenörer är dock tveksamt. Policyentreprenörer är etablerade aktörer i liberala demokratier, medan företrädare för klimaträttvisa är mer rotade i den ekologiska demokratin, som förespråkar ett icke-elitistiskt underifrånperspektiv med brett deltagande. Det är således två konkurrerande syner på demokrati, varav den liberala demokratin har hegemoni. Här finns ett dilemma. På vilken spelplan ska de två synsätten mötas för en fruktsam överläggande diskussion om klimatpolitik och demokrati?
